地方金融監管迎來上位法，央地監管合作有望強化。2021年最后一天，央行發布《地方金融監督管理條例(草案征求意見稿)》(下稱《條例》)，明確地方金融監管規則和上位法依據，按照“中央統一規則、地方實施監管，誰審批、誰監管、誰擔責”的原則，將地方各類金融業態納入統一監管框架，強化地方金融風險防范化解和處置。

《條例》明確了“7+4”類地方金融組織/機構定義，并強調地方金融組織持牌經營，不得跨省展業，同時賦予地方金融監督管理部門履職手段，加大對違法違規行為的處罰力度。多位業內人士分析稱，《條例》對于彌補過去地方金融監管法律地位不明確、法律法規不完善、執法手段不足等問題具有重要意義。對于異地展業，有金融研究人士分析，文件對地方金融組織的要求逐漸向城商行、農商行靠攏，雖然仍留有政策“口子”，但嚴監管是趨勢。綜合來看，文件對7類機構主要本著強化監管但仍鼓勵合規發展的態度，對另外4類機構的限制或更為嚴格甚至是加速清理。

強化央地監管合作，明確地方金融組織定義

近年來，我國地方金融業態快速發展，在服務地區實體經濟和中小企業融資方面發揮了重要作用。但部分機構內控機制不健全，發展定位產生偏差，存在一定的風險隱患，少數機構違法違規經營甚至從事非法金融活動，加大了區域金融風險?！稐l例》起草說明顯示，央行早在2018年6月就牽頭啟動了文件起草工作，并多方式聽取、采納了中央和地方多個部門的意見和建議，目的是切實防范和化解地方金融風險，健全防范化解金融風險長效機制。

事實上，自2017年以來，各省、自治區、直轄市成立地方金融監督管理局，加強對地方金融組織的監管，雖然已經取得明顯成效，但在日常監管和風險處置中，因缺乏國家層面統一的地方金融監管立法，各方對地方金融監管職責分工的理解不盡一致，部分機構和活動游離于金融監管之外，地方金融監督管理部門也面臨監管依據不夠充分、執法手段不足等問題。

按照起草說明，《條例》的制定正是明確地方金融監管規則和上位法依據，統一監管標準，構建權責清晰、執法有力的地方金融監管框架，確保中央對加強地方金融監管的各項部署得到落實。

《條例》也首次明確了7類地方金融組織的定義，即依法設立的小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司以及法律、行政法規和國務院授權省級人民政府監督管理的從事地方金融業務的其他機構;同時強調，地方各類交易場所、開展信用互助的農民專業合作社、投資公司、社會眾籌機構4類機構的風險防范、處置和處罰同樣適用于本《條例》。按照準入要求，設立區域性股權市場應當經省級人民政府公示，并報國務院證券監督管理機構備案;設立其他地方金融組織，應當經省級地方金融監督管理部門批準并頒發經營許可證，地方金融組織應當持經營許可證辦理營業執照。

“之前地方金融組織的法律地位較為模糊。一些地方法院在判決書中，錯誤地將小貸公司等認定為非法放貸組織，影響小貸公司的健康發展。”招聯金融首席研究員、復旦大學金融研究院兼職研究員董希淼認為，從行政法規上明確地方金融組織的法律身份和地位，有助于地方金融組織依法合規開展各項業務。國家金融與發展實驗室副主任、上海金融與發展實驗室主任曾剛也認為，將涉及金融業務的非金融牌照機構納入到監管體系中，是避免過去影子銀行等亂象的必要舉措。

不得跨省展業，哪些機構影響最大?

值得注意的是，《條例》明確提出，地方金融組織應當堅持服務本地原則，在地方金融監督管理部門批準的區域范圍內經營業務，原則上不得跨省級行政區域開展業務。

此前，銀保監會等曾分別針對小貸公司、融資擔保公司、典當行、地方資產管理公司(AMC)等出臺相應監管文件，其中多數提到不得跨區域經營的相關要求。對于《條例》作為上位法再次提出不得跨省展業，曾剛認為，當前區域監管存在監管機構、監管規則等方面的差異甚至不平衡，尤其在跨機構合作方面更為明顯，《條例》的出臺可以通過明確地方監督管理機構作為地方政府部門的職責范圍，有效避免監管套利。

“對地方金融組織而言，堅持服務本地的原則，有助于深耕本地，更好地防范經營風險。”董希淼認為，這與商業銀行法對城商行、農商行原則上不得跨區域經營的要求一致。但不論是之前對小貸公司等地方金融組織的監管文件還是此次《條例》，都對異地展業問題留出了一定政策空間。除了“原則上不得”的表述外，《條例》還指出，地方金融組織跨省開展業務的規則由國務院或授權國務院金融監督管理部門制定。

相比之前已經開始整頓異地展業的小貸公司等機構，《條例》出臺后最受關注的或是保理公司和融資租賃公司，此類機構多在全國展業，但注冊地相對集中，具體影響還有待相關細則的進一步出臺。以保理公司為例，因為供應鏈金融業務涉及企業多為異地，判定是否為異地展業的標準有待進一步明確;地方AMC對公、對私不良業務在一級市場、二級市場的異地業務同樣需要進一步界定。另一方面，鑒于保理公司、融資租賃公司在ABS/ABN以及融資租賃債權項目中的重要地位，禁止跨省經營或對相關業務產生影響。對此，有業內人士認為，未來相關機構或可以通過開立子公司等方式規避限制，但審批也將更加嚴格。

董希淼強調：“整體肯定是嚴監管的趨勢，留有政策口子，有方式可以開展，但(跨區域經營的機構)一定是極少數。”《條例》的另一項重要內容是加大對違法違規行為的處罰力度，其中對違規跨省展業處罰將由住所地地方金融監管局，沒收違法所得，并處違法所得1倍到10倍罰款;沒有違法所得或者違法所得不足50萬元，處50萬到500萬元罰款。

對于另外4類地方金融機構，《條例》也做出嚴格約束，進一步強調持牌經營。其中，對開展私募基金、各類金融產品代銷、金融投資咨詢等金融業務的投資公司，應按照國務院金融監督管理部門規定取得業務牌照或完成登記備案。無法取得業務牌照或完成登記備案的，地方金融監督管理部門應限期清理規范;面向不特定對象公開開展股權融資等業務并承諾回報的社會眾籌機構，地方金融監督管理部門負責清理，限期退出。

《條例》還設置了整改過渡期，其中針對跨省經營強調：已跨省級行政區域開展業務的，由國務院金融監督管理部門明確過渡期安排，實現平穩過渡;逾期仍不符合本條例規定的，不得開展本條例規定的相關地方金融業務。董希淼也指出：“在實踐中，部分地方金融組織經營區域已經擴展到全國，下一步在整改的時候一定要留出充分的時間，確保平穩過渡。”有業內人士分析，對包括金交所在內的4類機構的限制或更嚴格，對不合規的機構正在加速清理，但對7類機構更主要是本著強化監管但仍鼓勵合規發展的態度，對長期健康、可持續發展有利。